Informe Especial: Transferencias del Gobierno Nacional
¿Qué son las transferencias a las provincias?
En nuestro país las transferencias del gobierno nacional a las provincias son un mecanismo fundamental de financiamiento y distribución de recursos. Se dividen en dos categorías: automáticas y discrecionales.
Las Transferencias Automáticas están reguladas por ley y se distribuyen según criterios preestablecidos. Estas incluyen:
1) Coparticipación Federal de Impuestos. La Ley de Coparticipación Federal (Ley 23.548) establece que un porcentaje de los ingresos fiscales nacionales se distribuye automáticamente entre las provincias.
2) Fondo de Financiamiento Educativo: destinado a apoyar la educación en las provincias, conforme a la Ley de Financiamiento Educativo (Ley 26.075)
3) Fondo de Aportes del Tesoro Nacional (ATN): destinado a asistir a las provincias en situaciones de emergencia o desequilibrios financieros. Se rige por criterios preestablecidos en la Ley de Coparticipación.
4) Regalías: ingresos que provienen de la explotación de recursos naturales, como el petróleo y el gas, se distribuyen entre las provincias productoras. Estos fondos están regulados por leyes específicas.
La Ley de Coparticipación Federal establece que los recursos recaudados por ciertos impuestos nacionales (como el IVA, Ganancias, etc.) se agrupan en un fondo común. Este fondo se divide en dos partes: una para la Nación y otra para las provincias (distribución primaria).
La parte que corresponde a las provincias se distribuye entre todas las jurisdicciones provinciales (distribución secundaria) según criterios como la población, capacidad contributiva de las provincias y necesidades especiales de desarrollo regional.
Las transferencias automáticas se realizan de forma regular sin necesidad de gestiones adicionales de las provincias.
En relación al Fondo de Aportes del Tesoro Nacional (ATN), las provincias y la ciudad Autónoma de Buenos Aires lo solicitan al Ministerio del Interior cuando enfrentan una emergencia financiera o un desequilibrio significativo, quien evalúa la situación. La asignación no sigue una fórmula rígida, lo que le permite al gobierno nacional responder de manera flexible, considerando factores como la gravedad de la situación, la magnitud del déficit financiero y la capacidad de la provincia para generar recursos propios. La distribución final de los fondos requiere la aprobación del Jefe de Gabinete de Ministros. Las provincias deben rendir cuentas sobre el uso de los fondos recibidos.
Este fondo es crucial para asegurar que todas las regiones puedan enfrentar emergencias y mantener la estabilidad fiscal.
Las Regalías se calculan generalmente como un porcentaje fijo del valor de la producción o de las ventas de los recursos extraídos. Las tasas varían según el tipo de recurso y las leyes provinciales. Pueden ser: petroleras y gasíferas, mineras, hídricas y forestales.
Las empresas explotadoras pagan las regalías directamente a las provincias y los ingresos se incorporan al presupuesto provincial y se utilizan para financiar diversas actividades y proyectos de desarrollo.
Las Transferencias Discrecionales o No Automáticas son las que el gobierno nacional distribuye a las provincias según criterios más flexibles y no están reguladas por fórmulas estrictas. Incluyen:
1) Fondos de Infraestructura: destinados a obras públicas e infraestructura como construcción de carreteras, hospitales y escuelas.
2) Programas Sociales y de Desarrollo: destinados a programas específicos como planes sociales, vivienda, salud, entre otros.
3) Subsidios y Ayudas Específicas: incluyen subsidios para transporte, energía y otros sectores que requieran apoyo financiero.
Las Transferencias Discrecionales pueden ser utilizadas como herramientas políticas ya que el gobierno nacional puede decidir la asignación de fondos de acuerdo con sus propias prioridades y negociaciones con las provincias.
Para asegurar la transparencia y eficiencia en el uso de estos fondos existen mecanismos de control como auditorías realizadas por la Auditoría General de la Nación, informes públicos detallados sobre las transferencias y sus usos y supervisión por parte del Congreso Nacional y las legislaturas provinciales.
¿Cómo es la Coparticipación actual?
La Ley de Coparticipación es muy difícil de modificar porque se trata de una ley especial que necesita el acuerdo de 24 jurisdicciones y el aval del poder legislativo de cada una de las 24 jurisdicciones. Por eso, es que no se ha modificado y sí se le agregan anexos y decretos.
Según la Ley que rige desde 1988 se asigna el 42,34% a la Nación y el 57,66% restante a las provincias. Además, se destina el 1% del total de la recaudación de los impuestos coparticipables al Fondo de Aportes del Tesoro Nacional (ATN).
No todos los impuestos nacionales se coparticipan. De la masa coparticipable forma parte el IVA y el Impuesto a las Ganancias que representan el 90% aproximadamente de la misma pero no los impuestos aduaneros del comercio exterior y los impuestos específicos.
El porcentaje que corresponde a las provincias es tipificado por ley y se distribuye como se observa en el siguiente gráfico:
De acuerdo al informe “Laberinto de la Coparticipación” de la Comisión Federal de Impuestos, realizado por el Lic. Vicente Pollola, Asesor Económico Financiero de la misma, la Masa Coparticipable Bruta está formada por:
- 89% del IVA (neto de devoluciones y reintegros)
- 100% Ganancias
- 100% Intereses Ganados y Otros coparticipados
- 50% Capital Cooperativas
- 80,645% Premios de Juego
- 93,73% Bienes Personales Neto
De la Masa Coparticipable Bruta se deducen $549,6 MM anuales para el Fondo Compensador de desequilibrios a provincias llegando a la Masa Coparticipable Neta que se distribuye de la siguiente manera:
- 40,24% al Tesoro Nacional (desde el 28/12/2020)
- 57,36% a Provincias
- 1% ATN
- 1,4% CABA (desde el 28/12/2020)
Uno de los problemas que surgen es que del total de los fondos que se recaudan a través de los impuestos nacionales, las jurisdicciones más grandes o más productivas son las que más aportan. Por ejemplo, Córdoba que recibe el 9% aproximadamente aporta a los impuestos coparticipables entre el 20% y 30%. Buenos Aires, recibe más del 20%, pero aporta más de la mitad.
Según la BCR, la provincia de Santa Fe recibió en el año 2023 $1,2 billones en recursos coparticipados (coparticipación + asignaciones por leyes especiales), lo que representó el 9% del total repartido entre las provincias y el 8,8% si se incluye en el reparto a CABA. La provincia que mayores recursos coparticipados recibió fue Buenos Aires, con el 21,4% del total.
Sin embargo, cuando se miden estos recursos en términos per cápita (teniendo en cuenta los recursos coparticipados del 2022) Santa Fe se ubica en la posición número 19, es decir, sólo cuatro jurisdicciones tienen peor relación de ingresos por habitante, que son Neuquén, Córdoba, Mendoza, Buenos Aires y CABA siendo Tierra del Fuego quien recibe más fondos coparticipables.
Además, según cálculos estimados de la BCR, en el año 2023 Santa Fe aportó u$s 5.545 millones más de lo que recibió del Gobierno Nacional, es decir, lo que recauda la Nación por la actividad económica de los santafesinos es 1,7 veces lo que recibe la provincia.
En 2022 la ciudad de Buenos Aires fue la jurisdicción que menos fondos recibió de la Nación en proporción a sus ingresos: apenas el 16,4% del total mientras que el 77% de los ingresos proviene de su recaudación propia y otros 6,6% por otros ingresos propios.
En el otro extremo, Neuquén recibió un 26,5% de recursos de la Nación mientras que la mayor parte de sus ingresos (46,4%) son regalías por la actividad de hidrocarburos y otros ingresos propios y el 27,1% por recaudación propia.
Según estimaciones de la consultora Invecq, la ciudad de Buenos Aires recibió $11 de cada $100 recaudados.
¿Qué está pasando actualmente en nuestro país con las transferencias a las provincias?
Según un informe publicado por el Instituto Argentino de Análisis Fiscal (IARAF), en abril el gobierno Nacional envió al consolidado de las provincias más CABA $2.691.000 millones en concepto de coparticipación, leyes especiales y compensaciones, frente a $865.000 millones del año pasado, registrando un aumento del 211%. Sin embargo, al descontar la inflación, se traduce en una caída real del 20%.
La caída es explicada principalmente por la menor recaudación del Impuesto a las Ganancias (-35% real interanual) y del IVA (-8% real interanual).
En todas las provincias la variación real fue negativa, siendo Buenos Aires la jurisdicción de mayor caída (-20,5%).
Si se expresa en términos per cápita, las provincias que menos perdieron fueron CABA, Buenos Aires y Mendoza y las que más lo hicieron fueron Tierra del Fuego, Catamarca y Formosa.
Si analizamos el comportamiento en el primer cuatrimestre del año, las transferencias automáticas alcanzaron los $9.416.000 millones, frente a $ 3.097.000 millones del mismo período de 2023, mostrando un aumento nominal del 204% pero real del -19% al descontar la inflación del período.
El monto de las transferencias automáticas totales reales del primer cuatrimestre sería el peor de los últimos 9 años.
Esta caída se da en un contexto donde además el gobierno advirtió que se recurrirá a recortes en diferentes transferencias discrecionales si no se sanciona la Ley de Bases.
Según la consultora Politikon Chaco, en abril, las transferencias no automáticas (o discrecionales) en etapa devengadas totalizaron $35.855 millones (el valor más bajo en 27 meses), registrando una variación del -56,7% nominal interanual. Al descontar la inflación proyectada del mes, exhiben una baja real del -88,9% interanual, la mayor de la serie histórica.
A su vez, las transferencias no automáticas en etapa Pagadas totalizaron $68.160 millones, con una caída nominal del -28,8% interanual y real del -81,8%.
Por otro lado, según el informe mensual de la Oficina de Presupuesto del Congreso las transferencias discrecionales a las provincias cayeron un -89,5% en el primer cuatrimestre de 2024.
En el análisis por provincia, se observa que Buenos Aires es la que más asistencia recibió, pero con una baja mayor al 72% respecto al mismo cuatrimestre del 2023.
Durante 2023, las transferencias no automáticas totalizaron $1.934.885 millones. Ese monto implicó el 1,01% del PBI, 0,27% menos que el promedio de los últimos 8 años. Para 2024, el Fondo de Fortalecimiento Fiscal de la Provincia de Buenos Aires fue eliminado por decreto. Se estima que, de haber continuado vigente, hubiese representado el 0,14% del PBI.
El debate con las provincias
Dentro del ajuste fiscal para llegar al equilibrio fiscal en 2024, las transferencias no automáticas a provincias juegan un rol importante. Mucha mayor es la importancia cuando la relación se hace sobre el aporte que se espera haga el gasto dentro del ajuste. Finalizado el 2023, el monto de recursos en discusión es del 1% del PIB. Es decir, el 20% del total del ajuste de 5% del PIB. La discusión política pone a estos recursos dentro de la negociación.
Una de las medidas clave del nuevo paquete fiscal es la reducción al mínimo de las transferencias discrecionales y de los subsidios al transporte público. Se espera que esta política de recorte genere un ahorro equivalente al 0,5% del PBI.
Esta situación aumentó las tensiones con las provincias que ahora enfrentan la necesidad de ajustar sus propios presupuestos para compensar la falta de fondos nacionales.
De acuerdo a un informe de IERAL, las provincias más expuestas son aquellas que dependen más de las transferencias automáticas y discrecionales; del consumo de sus economías locales; las que en el 2023 contaban con menor ahorro corriente y mayor importancia del gasto en personal y las que tienen mayores compromisos de deuda.
Las provincias más expuestas a caídas en las transferencias automáticas son Formosa y Corrientes, ya que el 80% de sus ingresos totales dependen de estas transferencias. Las provincias más expuestas a recortes en las transferencias discrecionales son La Rioja (12,5% de sus ingresos), seguida por Buenos Aires (9,5%), Santiago del Estero (9,4%) y Chaco (9%).
Director: CP Diego Ponzio
Analista Sr.: CP Daniela Reale
